高鐵來了,青壯年更北漂──500億南延屏東,是發展特效藥或毒藥?

文/嚴文廷、攝影/陳曉威

選舉「錢瞻」建設解析:高屏篇

四年一度的總統大選,不管是爭取連任的執政者,還是在野的挑戰者,不約而同站在鎂光燈前,拋出一張張政策支票,對著台下的鄉親們「擘畫未來」。《報導者》清點,光是平衡城鄉的重大交通建設,已陸續經開出高鐵南延、北宜高鐵、蘇花安、花東快速道路等支票,將砸下超過3,000億經費;再加上即刻取消鐵路立體化自償率恐帶動另一波建設錢坑,形同「選舉錢瞻」計畫。

高速鐡路和公路,真是讓地方發展與人口回流的特效藥嗎?《報導者》與專家學者合作分析高鐵通車12年大數據,由各車站進出人數及縣巿人口變化發現,高鐵來了、青壯年反而更快離鄉。今起推出「高屏篇」、「花東篇」及「台鐵篇」選前建設支票系列報導,逐一剖析這些交通建設選舉支票的正當性、效益性及對地方的影響性。

9月10日,屏東縣長出身的閣揆蘇貞昌「回娘家」,以視察台鐵屏東六塊厝車站為名,在專家委員還未完成評估下,即宣布高鐵將南延屏東,實踐「西部高鐵、東部快鐵」的政策。

儘管政院公布有4條路線規畫:興建經費561億的燕巢案、興建經費554億的左營案、1,217億的高雄案及1,500億的小港潮州案,強調會尊重委員會的評估。但蘇揆同時暗示「將考量到拆遷民宅多寡及經費等綜合因素考量」,交通部審查委員會隨後即通過蘇貞昌屬意的「左營案」,有審查委員認為此案違反審查程序。高鐵南延路線形同「由上而下」擬定,不僅專家委員質疑程序不正義、更未與地方公民充份對話,甚至長年呼籲高鐵開到屏東的團體,都強力反彈。

高鐵南延屏東4方案比較
高鐵南延屏東4方案比較

地方觀點:年輕人想要的不是高鐵,更需要高捷延伸

在南延案預定的屏東六塊厝高鐵車站地點,凌雲里里長王基地向記者陳述在地意見,表示年輕人多半不太支持。(攝影/陳曉威)
在南延案預定的屏東六塊厝高鐵車站地點,凌雲里里長王基地向記者陳述在地意見,表示年輕人多半不太支持。(攝影/陳曉威)

我們實際走訪高屏溪旁的台糖土地,這裡是南延案預定的屏東六塊厝高鐵車站地點,從高雄跨過省道台一線高屏大橋進入屏東,左手邊寬闊的田地就是高鐵預定地,剛好位於省道與台鐵軌道之間,距離現在的台鐵六塊厝車站大約3分鐘車程。

當地的凌雲里里長王基地一聽有記者來,正在吃午餐的他急忙放下手中碗筷,跨上機車引領我們前往未來高鐵預定地,「就是這塊149公頃的土地,目前是里民跟台糖租土地種植花生、紅豆與西瓜,」講著講著,記者問王基地是否支持高鐵開到自己的家旁邊,他卻冒出:「我是不能公開反對,但村子裡的年輕人都不贊成。」

王基地委婉地說,「身為最基層的里長,我不能公開反對交通建設,但我問過附近的年輕一輩,普遍支持高雄捷運到屏東,並不贊成高鐵到六塊厝。原因很簡單,高鐵通車後,人口都跑去大都市住,但如果是高捷來屏東,我們的年輕人可以在家鄉蓋透天厝,每天搭捷運去高雄上班,啊呢才實在啦。」

王基地打開手機,秀出上次舉辦說明會時拍下的高鐵南延預定地規畫圖,149公頃的土地中,28.8公頃是高鐵主要用地,還有10.46公頃是高鐵維修站。他苦笑,「蓋下去後,我們周邊這些靠著租用台糖土地的農民只能喝西北風,一輩子種田的人怎麼可能改行呢?」

比起南延,更求先讓普悠瑪增班

枋寮鄉長陳亞麟深刻體會屏東交通的不便,但認為屏北需要的是高捷延伸,高鐵則應開到屏南,銜接台鐵。(攝影/陳曉威)
枋寮鄉長陳亞麟深刻體會屏東交通的不便,但認為屏北需要的是高捷延伸,高鐵則應開到屏南,銜接台鐵。(攝影/陳曉威)

去年以32歲年紀當選枋寮鄉長的陳亞麟也直言,「高鐵延伸屏東應該更有前瞻性,如果延伸到六塊厝是句點,我就反對。除非六塊厝只是逗點,未來保留往南可能性。」出生枋寮的他,深刻體會屏東交通的不便,從小到大唸書都必須搭唯一的一班車到市區,一旦錯過就只能翹課,這是外地人無法體會的辛苦。 

陳亞麟認為,屏北需要的是高捷,讓屏東市稱職扮演高雄衛星都市的角色,高鐵延伸至枋寮的屏南地區,銜接台鐵南迴鐵路。在此之前,應先爭取普悠瑪在屏東增班。今年12月底電氣化延伸至枋寮後,先由普悠瑪負擔北上的重任,他強調,「屏東是個狹長的縣市,一個重大交通建設不能只考慮照顧一部分縣民。」 

王基地更提到,自己搭高鐵去台中,發現連烏日站外面現在都還是空曠一片,他務實地表示,期待屏東因為高鐵就會發大財,這種想法太樂觀、也不實際,還不如想想怎麼讓住在高雄的屏東人可以回老家住,「同樣一間透天厝,高雄要價上千萬,只要有條方便的捷運,我們可以鼓勵年輕人回來買一間才500萬元的樓仔厝,甚至還有機會吸引高雄人跨過高屏溪來這裡住。講難聽的,高鐵沒路用啦!屏東人每天沒這麼多人要去台北,普悠瑪號多開兩班就很夠了,票價還只是高鐵的一半而已。」

數據分析:高鐵通車12年,人口北漂更嚴重

客觀的數據統計,證實了屏東里長伯的憂慮。

《報導者》與台灣鐵道暨國土規劃學會合作,以交通部公開的統計資料進行大數據分析,分析2007年至2019年的各車站進出人數佔整體比例,發現高鐵通車12年來,新竹以北車站進出站人次佔比成長4%,嘉義以南車站佔比減少8%,雖然高鐵整體運量成長5倍,但換算成每個車站所佔比例,數字消長已經清楚說明人口隨車北移的趨勢。

其中,高雄左營站進出人數佔比流失最嚴重。2007年高鐵通車那一年,左營進出站人數佔整體比例是22%,但去(2018)年下滑至14%,是所有車站中下滑比例最高,嘉義與台南12年間也各下滑2%:反觀北部的桃園站增加4%、新竹增加3%。

台灣鐵道暨國土規劃學會理事鄭羽哲分析,這樣的結果並不令人意外,因為日本新幹線也是相同的結果,最初是希望東京首都圈因新幹線,讓人口可以逐漸外移到附近都市,達到首都圈減壓效果,但新幹線通車後,反而讓東京首都圈成為日本人口唯一成長的行政區,像是大阪就出現人口外移、發展停滯的現象,造成核心都市愈來愈核心,第二大城無力留住人口;另外,位於九州北部的佐賀縣,不願意負擔巨額興建經費,多次拒絕JR九州提出的福岡至長崎新幹線計畫,至今這條路線仍未定案,新幹線並非人人都想要,「台灣高鐵開通後正在複製日本經驗,台中以北逐漸形成一個大都會。」

在交通部長任內完成高鐵財務改革的高巿副巿長葉匡時也認為,高鐵通車12年,已經出現類似日本新幹線的虹吸效應,大都會因為高鐵便利而擴大,以台中為例,搭高鐵到台北僅需45分鐘;新竹更短,每天通勤上下班都不是問題,已經集結成一個生活圈。「但對於高雄來說,過去出差需要過夜,現在可以當天來回,但每天通勤到台北需要花超過一個小時又太遠,導致人口外移,只有休假日才回高雄探親,這是都是高鐵帶給高雄的衝擊,也是我反對高鐵南延的重要原因。」

青壯年人口流失程度,屏東居全國之冠

數據顯示,高鐵通車12年來,台灣南部反而出現人口隨車北移的趨勢。(攝影/陳曉威)
數據顯示,高鐵通車12年來,台灣南部反而出現人口隨車北移的趨勢。(攝影/陳曉威)

長年關注交通運輸與人口遷移的逢甲大學智慧運輸與物流創新中心副主任鍾慧諭,針對高鐵通車後的各縣巿人口變化研究也發現,高鐵通車10年,彰化以南各縣市僅有台南、高雄成長0.1%,其餘全數都呈現負成長,嘉義縣與屏東縣人口負成長0.7%、並列全國人口流失最嚴重的冠軍;過去普遍覺得人口老化嚴重的花東地區,花蓮人口負成長0.4%、台東0.6%,都沒有嘉義與屏東嚴重。而人口增加的地區則以桃園受惠最多,共增加23.7萬人,新北市居次增加21.2萬人,台中市17.9萬人位居第三。

鍾慧諭進一步分析,高鐵通車10年的青壯年人口佔比變化,屏東負成長達0.3%,與嘉義縣及台東縣並列第一。再細部分析青壯年人口增減,屏東在這10年間減少1.9萬的青壯年人口,是全國縣市中最多的。鍾慧諭認為,高鐵10年對於南部及屏東已經造成人口外流,而且流失的人口中以青壯年為主,她擔憂,高鐵南延對屏東恐怕不是好事,尤其是產業競爭力愈弱的縣市,青壯與產業人口流失會更加明顯。

高鐵通車10年 屏東人口流失雙冠王
高鐵通車10年 屏東人口流失雙冠王

爭取高鐵到屏東聯盟:明明有4方案,卻硬塞沒效益的左營案

行政院選前丟給屏東人高鐵南延的「大利多」,甚至連10年來持續倡議的在地公民團體「爭取高鐵到屏東聯盟」,也不感振奮。

爭取高鐵到屏東聯盟召集人蘇穩中表示,2009年時,高雄地下化動工,那時看到報紙上一則新聞寫到政府討論高鐵通過高雄延伸到屏東的可能性,他身為土生土長的屏東潮州人、又在高雄就學,因此開始關注這個議題,希望討論過程能有不同於北部的南方觀點,而投入倡議。

蘇穩中指出,當時想法很單純,屏東有80幾萬人口,西部各縣巿只有屏東沒有高鐵,從那時撰寫文章,吸引不少屏東以及關心屏東交通的同好集結成聯盟。

但民進黨政府上台後,力推前瞻基礎建設時,高鐵南延屏東竟然只編列800萬元進行可行性評估,蘇穩中說,「我們成員非常失望,難道我們屏東人真的不值得擁有高鐵?」因此號召成員在屏東車站發傳單宣講,並在國發會的政策平台發起「高鐵延伸屏東」提案,短時間就獲得超過5,000人附議。 

終於等到今年(2019年)9月,行政院長蘇貞昌來屏東宣布南延,蘇穩中指出,那時他們還認真的找很多學者專家一起討論,到底四個方案哪一個對屏東比較好?沒想到交通部很快就選定「左營案」延伸六塊厝,「那時真的好意外,這樣的程序沒有公民參與,也沒聽過在地聲音。」

到六塊厝成本最低,南延「為執行而執行」?

六塊厝高鐵預定地現狀。(攝影/陳曉威)
六塊厝高鐵預定地現狀。(攝影/陳曉威)

蘇穩中強調,屏東人不會貪得無厭,但也不能為了高鐵就勉強接受一個沒有效益的「左營案」。「我們經過10年的討論,才真正體認到對屏東好的高鐵南延必須經過縝密的評估,當時提出的四個方案中,第三案高雄案(註1)與第四案小港潮州案(註1)都沒有詳細評估,但我們內部都認為,屏東南北差100多公里,延伸到屏北的六塊厝只有不到20萬人的都市,這不是我們要的,我們需要一個公開討論與辯證的過程,並由屏東人來決定我們要哪一案。」

註1:進入高雄車站,再轉往屏東的路線。
註2:通過小港機場,終點站設在潮州。

蘇穩中指出,大家心中期待是延伸到潮州的第四案,因為那是台鐵西部幹線的始發站,又是屏東縣中心點,「即使這條路線花費金額高、耗時長,但屏東人可以等,這是站在國土規畫上去思考,甚至預留未來前往台東的路線,而不是硬塞給屏東人六塊厝支線。」

葉匡時分析,延伸至六塊厝是所有方案中成本最低,充分說明這張選舉支票是「為執行而執行」。他認為,應把將近600億元的經費拿來改善台鐵或建構完整的高雄捷運路網,「如果真的要讓高鐵往南走,站在國土規劃與高鐵永續經營的角度,也應該是往屏東人多的地方去,甚至考量接軌墾丁恆春的觀光鐵道。」

選前支票滿天飛,如何不重蹈覆轍?

高鐵南延只是這次選舉多項交通建設支票的一塊,截至2020大選前倒數一個月,執政黨已經開出北宜高鐵、蘇花安、花東快速道路等支票,動輒都是數百億元的預算;甚至還在選前取消鐵路立體化自償率(註3),目前已有16項地方政府的鐵路立體化計畫、總金額高達5,400億元正在規劃中,取消自償率後、降低地方政府自負的門檻,可以預期未來會帶動更多新的計畫案,隱藏的經費難以估算。

註3:計算台鐵通車30年後,票箱收入、車站開發與周邊土地開發可以償付建設經費的百分比,數字越高顯示回收的建設成本越高,興建的可行性越高,一旦取消,專家擔憂更無法阻擋地方提出無效益的建設計畫。

這些重大建設,無論經費規模、環境生態、國土規畫及整體交通網牽動層面甚鉅,但不是跳過專業可行性評估及行政程序,就是規畫急就章,使得1,200名學者與專業人士在選前連署,「籲請尊重專業、建立重大交通建設的公開審議機制」。

2020選前,菜政府重大交通建設支票
2020選前,菜政府重大交通建設支票

前車之鑑,馬政府開出上兆建設支票

但選舉政策支票,也不是民進黨獨有手段,藍、綠都愛開。

2008年國民黨總統馬英九競選時,也曾提出「愛台12項建設」,其中交通部分,包括北中南的捷運路網、北中南都會區的立體化與捷運化、東部電氣化與雙軌化以及桃園航空城等,合計經費突破一兆元。10年後,台北捷運路網、台中高架、桃園機場捷運等已經完工;台中捷運、台南高雄鐵路地下化、東部雙軌化以及桃園機場第三航廈等還在進行中。

檢視當時開出的交通支票,台中高架完工,但廣設通勤車站大幅增加營運成本,班次的運用效率不佳;花東當時選擇先電氣化再全面雙軌化,雖然讓普悠瑪直接開往台東,但實際上的運量並沒有大幅增加;桃園機場捷運原始設計是以高架進入台北車站,時任台北市長的馬英九堅持地下化,導致從台北車站出發後沿途爬坡,30分鐘抵達桃園機場夢碎,變更設計後改為35分才能抵達,如今已經通車快滿3年,依舊因行車時間未達標尚未完成驗收。台灣鐵道暨國土規劃學會直指,「這些都是沒有詳細評估的後果,如今只能全民承擔。」

2008選前,馬政府愛台12建設(交通部分)
2008選前,馬政府愛台12建設(交通部分)

學者連署、上建言書,交通部已讀不回

學者連署「籲請尊重專業、建立重大交通建設的公開審議機制」,卻遭交通部已讀不回。圖為交通部長林佳龍。(攝影/陳曉威)
學者連署「籲請尊重專業、建立重大交通建設的公開審議機制」,卻遭交通部已讀不回。圖為交通部長林佳龍。(攝影/陳曉威)

淡江大學運輸管理系教授張勝雄分析,每到選舉政策支票滿天飛,這樣的現象已經不是哪一黨執政的問題,他日前因民進黨政府大開軌道建設支票而請辭「鐵路平交道與環境改善建設及周邊土地開發計畫審查會」審查委員後,就在思考怎麼遏止這樣的歪風持續發生,因而在選前發起連署「籲請尊重專業、建立重大交通建設的公開審議機制」,已經有破1,200位學者與專業人士支持,其中更有60幾位大學教授,包括台大土木系教授賴勇成、交大運輸與物流管理系教授邱裕鈞、以及成大、海洋與淡江等知名交通領域教授具名連署。

張勝雄強調,想要遏止亂開交通支票,唯有公開審議程序,讓更多公民參與討論,每一個建設案的必要與否都攤在陽光下,利用輿論的壓力逼迫行政部門審慎評估,甚至應該比照環評機制,開放不同領域人士旁聽。他強調,這次發起連署有這麼多學者專家署名力挺,證明台灣仍有一定的覺醒能力,「過去僅有我一個交通學者在審查委員會裡放炮難以回天,期望未來交通部能在可行性研究階段就有一定的公民參與,確保審議過程不會成為政治人物的支票簿。」 

鍾慧諭日前更是撰寫「台灣軌道建設建言」給交通部,直指假設高鐵延伸六塊厝通車,一位屏東市民選擇從六塊厝搭高鐵,沿途站站停得耗時149分鐘才能抵達台北,但從屏東車站搭自強號33分鐘到新左營站,轉乘高鐵可以搭到每小時3到5班的直達車,總共只要127分鐘就能到台北車站,「不懂到底為什麼需要一條比較慢的高鐵延伸線?」 

鍾慧諭強調,交通平權不是別人有高鐵、我也要,而是怎麼樣的交通工具可以讓民眾可以在1小時的車程前往區域核心城市,3小時內抵達國家核心城市,目前台鐵搭配高鐵就可以做到,很遺憾,這樣的專業意見完全不被政府部門接受,提出的建言,交通部已讀不回。

公民參與能遏制歪風嗎? 

「從事專業評估將近20年,苦心建立指標,但每逢選舉就破功。」鍾慧諭坦言,確實有點灰心,「如果交通部長林佳龍看到這份建言,我會想問他:『你的孩子要負擔這些建設的維護成本,尤其是高鐵更是昂貴,他們背得起嗎?』」

「錯誤的決策只能成為『蚊子建設』供人憑弔。對於這樣的建設決策過程應該有更周延的機制,避免決策者以一己之見乾綱獨斷,造成社會資源無法彌補的損失。」

千名學者連署書中寫得如此懇切,張勝雄強調,過去積極參與審議委員會獨木難以回天後,決定訴諸公民參與,只能希望帶給政治人物壓力,別再推出效益不高的交通建設禍延子孫。

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