連3年補助,國旅人次卻連3年下滑──觀光「鴉片式補助」照顧了誰?

(攝影/張家瑋)
(攝影/張家瑋)

政府從7月起啟動「安心旅遊」補助專案,希望協助觀光旅遊業者走出疫情衝擊。台灣國內旅遊能否因此浴火重生?Yahoo奇摩取得非營利網路媒體《報導者》獨家授權,同步刊登《歸零或轉型──疫後台灣觀光與餐飲業的未來?》專題,從不同面向觀察觀光業與餐飲業面臨的轉型問題,期待觀光業與餐飲業找到新的出路。

文字/劉致昕、攝影/張家瑋

COVID-19(又稱武漢肺炎、新冠肺炎)疫情之下,交通部長林佳龍除了以紓困補助支持觀光旅遊業者經營,7到10月也將撒下安心旅遊補助59億元,鼓勵國人好好玩台灣。據了解,11月還要續推精緻旅遊,以不同名目延續金援,成為民進黨政府2016年執政以來,至少第8波與國內旅遊相關的補助政策。

然而,根據交通部統計,2016年起,國人國內旅遊人次已連續3年下滑。這帖吃了8次的補藥,不但沒有提升國旅人次,副作用還一一浮現。是什麼原因,讓民進黨政府不斷祭出這帖像是「鴉片式上癮」的「照顧政策」?擁有媒體話語權的旅遊業公協會,又在其中扮演了什麼角色?

5月27日一早,台北天空雖然下雨,卻擋不住高昂的氣氛。

交通部長林佳龍、衛福部長陳時中、曾任交通部長的台灣觀光協會會長葉菊蘭,3位部長級政治人物輪番登台,在「拼觀光、愛台灣,千人大會師」記者會上,向來自旅遊業、旅宿、遊樂園、導遊領隊、溫泉、民宿、旅遊品保協會等公協會代表報告。

「離島的機票都搶不到了啦!」一名業者在台下開心地說,記者會後,旅遊業者將以32條路線展開島內觀光,名義是「踩線」,實際上是讓遊覽車、導遊、飯店,都有消費,經費則由政府埋單。

政府連3年埋單觀光旅遊補助,副作用悄悄浮現

「今年年初,我就找(旅行公會全國聯合會)蕭博仁理事長,也跟林部長報告,我們要超前部署⋯⋯一旦疫情結束要復甦的時候,我們業者有沒有準備好?能不能馬上就讓全世界放心地來玩?」葉菊蘭先上台發言,「那個時候的思考其實很貪心,我們希望520前後⋯⋯能不能啟動一個3萬人的業者互相踩線的行程,帶動國內觀光旅遊的活絡?」

5月27日,交通部長林佳龍、衛福部長陳時中、曾任交通部長的台灣觀光協會會長葉菊蘭,3位部長級政治人物在「拼觀光、愛台灣,千人大會師」記者會上輪番登台。(攝影/張家瑋)
5月27日,交通部長林佳龍、衛福部長陳時中、曾任交通部長的台灣觀光協會會長葉菊蘭,3位部長級政治人物在「拼觀光、愛台灣,千人大會師」記者會上輪番登台。(攝影/張家瑋)

林佳龍上台後也強調自己超前部署,早在2月,就聽取全國旅遊聯合會會長、遊覽車協會會長建言,規劃出政府買單、讓旅遊業者小旅行的補助方案。「本來是希望舉辦30萬觀光業人員、1到2個月的防疫旅遊,但台灣防疫做得很好,」他苦笑,6月7日台灣境內提早解封,只好縮小業者互相踩線的遊程,提前讓安心旅遊補助上陣。7月起,每個國民國內旅遊住宿都有補貼,不但不限平假日,若是離島還多補1天,參加旅行團則享有不限次數的補助。

「這個踩線活動有三方面的功能,其中之一就是讓觀光業有好的生意、可以賺錢!」林佳龍語畢,獲得台下一片掌聲。細看32條路線的行程安排,遊覽車、飯店、餐廳、景點,許多都由在場或是地方的產業協會會長經營,也難怪現場喜氣洋洋。

「客人被低價團吸走」,精緻旅遊受衝擊

與記者會上的官員、協會代表不同,部分經營民宿與旅行社的業者,對補助政策的反應,是無奈。

「客人都打電話來,說你們不是可以拿補助嗎?那你要不要退我1,000啊?」一名曾獲國際旅遊品質獎項肯定的旅行業者,在疫情下響應政府政策,回頭經營台北山區農場的國內旅遊行程,一向經營10萬元以上高端旅遊的他,開發出3天2夜、4人成行、不到8,000塊的農場之旅,遇上補助政策,他原本自信滿滿的產品,卻可能面臨開發成本血本無歸的窘境。

「有補助之後其他人都開超低價的,市場上都是1、2,000塊的低價團,客人還回頭質問我們怎麼這麼貴?」4人吉普車的精緻旅行,狠狠被遊覽車行程比了下去。

另一位曾經被國際遊客選為世界十大絕美民宿的民宿業者,沒被疫情影響生意,卻被補助政策衝擊。位於東部山腰,本來一晚2人、住宿定價4,000元的他們,連疫情時期生意都屬穩定,但去年長期的住宿補助政策,卻成為他們第一次重擊。「有朋友參加補助政策,2、30萬等了好久都拿不到(註:不少業者曾反映,旅遊補助款發放時間拖了數個月,甚至有人代墊了數百萬,如:〈春天來了暖冬補助還沒拿到錢,業者代墊上百萬〉。) ,我們實在很怕。」沒參加補助政策,客人都被大型業者、低價選項吸走,這一次疫情封鎖了國際旅客,逼得他們只能考慮跟上。

不僅基層業者反應不一,從數字上來看,台灣國內旅遊有9成是自由行,補助卻針對團客不限次數;補助範圍也一改前例,納入本來就容易滿房的週末。59億的補助有沒有必要、將對台灣國旅帶來什麼影響?已成為消費者瘋國旅之外,部分業者內心的憂慮。

經營特色民宿或精緻旅行的業者,已感受到因補助政策帶來的低價效應影響。(攝影/張家瑋)
經營特色民宿或精緻旅行的業者,已感受到因補助政策帶來的低價效應影響。(攝影/張家瑋)

林佳龍:補助是為了衝量,讓旅行社、旅宿業有生意

林佳龍接受《報導者》專訪時解釋,疫情下的補助,第一是為了衝量、衝信心。他說國內旅遊能帶動內需,也能向世界展示台灣觀光大國的潛力。

第二,他不避諱地說,是為了讓旅行社有生意。台灣近4,000家旅行社,大多經營出國旅遊,如今關閉邊境,必須為他們創造消費需求,於是即使9成國內民眾以自駕、自由行、甚至一日來回作為旅遊的模式,觀光局仍希望透過補助,將遊客導向旅行團。

林佳龍並不否認,疫情持續下去,產業可能發生洗牌、退場、資遣,但他隨即補充,「要軟著陸啦,你說要退場也是要有配套,生計突然間沒了,是會衍生社會問題。」

然而,在林佳龍與業者的「前瞻觀光政策交流區」LINE群組中,當他一提到退場機制,業者們直接要部長拿出配套,政府若不負責,他們將不再支持林佳龍,甚至有業者在LINE群組內公開威脅上街抗議。

補助,不然就抗議,這對蔡英文政府第一任交通部長賀陳旦來說,極其熟悉。「如果說有所謂的三大『被辭職』的原因,這就是其中之一,」他以開玩笑的方式,解釋這段延續至今的補助思維,當初就是讓他下台的重要因素。

賀陳旦反對:補貼加持無明顯成果

從2016年蔡英文上任總統以來,由於陸客團大減,經營陸客團生意的觀光旅遊業者,成為常態性的反對聲音,催出一波波的國內旅遊補助。

首先是總統就任後發動的「要工作、要溫飽」遊行,換來2016年11月針對陸客旅行社的補助,3億元的特別預算,供旅行業者轉作國內旅遊,希望他們展開轉型同時開拓國旅市場。這筆錢2週內就被申請一空。賀陳旦以「受害者的情緒勒索」,形容來自這群業者的外部壓力,「社會上幾乎不大有冷靜,或者從背景、大方向的探討空間,」他回憶。

除了外部壓力,更重要的是政府內部種種因素,推動補助政策的延續。

首先,是「對於中國的一種反動心理,因為你團客不來了,然後立刻受傷,就覺得這個補貼是應該的,」賀陳旦回憶,當時連產業的真正影響是什麼都還沒研究,更別說若真要補貼,補貼的方式、標準、目標等等,沒有機會討論就直接發錢。

「心情上覺得說,這是好像該做的事,尤其假如我們暫時扯一點政治來講,也許民進黨會特別覺得說,就是因為我們當政嘛!那我們的方向創造了『間接的受害者』(指做陸客生意的業者),過去他們說不定還是支持我們的人,所以這個求償政府立刻去補,從2016年到現在。」

賀陳旦指出,扮演主要推力的是政務委員張景森。2016年底的補貼一結束,張景森就瞄準了花東作為補貼的第二站,預計的時間點是農曆年前後。「張景森叫我要延續(補貼),但我沒有答應。」即使如此,發生花蓮大地震後,補貼政策順理成章上路。

但花蓮有補貼,台東、南部縣市,連桃園縣長鄭文燦都跳出來爭取,「就開始亂了,變成全面去搞,我自己當然就愈來愈不贊成啦。」

賀陳旦反對補助政策的理由,是他觀察當時的數字所得結論,補助並沒有發揮效用。「(當時)並沒有特別針對這個補貼去做較專案的追蹤,我看到的是一般性數字,」他解釋,在南部的旅客人次,2018年只有高雄微幅成長,屏東、台南、嘉義都往下掉,花東的刺激效果也不明顯。整體2018年的國旅表現,在各種補貼的加持下,國旅人次跟總體消費竟都比前一年掉了超過6%。

70億觀光發展基金,成為補貼伸手牌

觀光局統計資料顯示,國內旅遊當日來回者佔7成,參加旅行社套裝服務的國旅遊客更是極少數。但就算消費者申請數量已現疲態,業者仍呼籲政府繼續撥預算補助。(攝影/張家瑋)
觀光局統計資料顯示,國內旅遊當日來回者佔7成,參加旅行社套裝服務的國旅遊客更是極少數。但就算消費者申請數量已現疲態,業者仍呼籲政府繼續撥預算補助。(攝影/張家瑋)

這樣的結果,當然有國際廉價航空愈加普遍、國內天災和重大事故等因素,但也跟補貼補不到國旅發展的本質有關。以觀光局的統計資料來看,當日來回者佔7成,參加旅行社套裝服務的國旅遊客只有1.4%,將住宿、團體做為補貼重點,或許符合業者期待,但卻沒真的補到大部分消費者的痛點,這也是2018年底暖冬旅遊補助專案延長至2019年,申請數量卻顯現疲態的原因。

「2018年可以說從花蓮開始,到後面的暖冬跟續辦,整年都有問題。」數字會說話,國內旅遊人次並沒有增加,但賀陳旦的堅持卻依然失守。首先是以傳統業者為領頭的公協會,不斷透過立法委員施壓,「那是用喊的,『哎呀這種東西(補助)要大方一點啊』、『狀況這麼壞,你們還有時間研究嗎?先補了再說!』」

賀陳旦回憶,「這些東西很常是在什麼階段喊呢?預算審查的時候。」觀光局有一筆觀光發展基金,來自機場營運所收取的服務費,每年超過70億的基金,通常是併決算辦理,賀陳旦以「黑盒子」形容之,這筆基金就在預算審查時成為開補貼支票的財庫。

除了立委,公協會也不斷向張景森表達建議。「關於一直在撒國旅(補貼),其實一直都有髮夾彎,髮夾彎其實是張景森起了很大的作用,他確實都有在傾聽各公協會的意見,所以變得一直撒,」台灣觀光發展協會副理事長柯牧洲說。

觀光政策變成「照顧政策」?

但在賀陳旦眼中,台灣的觀光政策,已經成為一個「照顧」性質為主的政策。

從交通部統計數字來看,執政黨的「照顧」壓力極大。自從開放陸客、來台觀光人數衝破1,000萬後,從2013年以來,台灣旅館、民宿房間數不斷攀高,一年甚至新增超過萬間,直到今年上半年創下新高、而後進入拐點。同時,在台南、花蓮、台東,待售的飯店旅館已超過200間。

民進黨政府延續補貼政策,卻也讓林佳龍口中的「轉大人」、觀光立國,難以發生。因為受益於「照顧」政策最大的觀光業者們,一直是以陸客生意壯大事業的傳統旅遊、旅宿業者,他們大多是觀光旅遊產業公協會的代表或是成員。

公協會留戀陸客錢潮,反成溝通阻礙

國旅團客仍獲得政府許多補助。圖為參加旅行團的旅客在台北車站集合。(攝影/張家瑋)
國旅團客仍獲得政府許多補助。圖為參加旅行團的旅客在台北車站集合。(攝影/張家瑋)

「觀光業的這些什麼各式各樣的公協會,可能是各種產業中密度最高的一個吧,」一名交通部前任官員說,這群公協會和業者,長期扮演觀光局的資訊來源,以及共生般的緊密關係。

中華民國旅行商業公會全聯會政策顧問高洺塗解釋,作為公協會代表,在業界中有舉足輕重的地位,尤其在對岸,什麼事都講頭銜,公協會代表就等同握有中國的資源,人脈、辦事的便利性也隨之而來。他舉例,陸客團全盛時期,當時9成陸客都掌握在10家旅行社手中,他們就是公協會的重要成員和代表。

一名觀光產業協會的共同發起人觀察,觀光局要做管制、管理、行銷,但預算有限,飯店、飛機都要靠業者贊助,平常欠人家這麼多人情,總是要還,她在許多協會的春酒、晚宴上,都看見觀光局官員與業者們稱兄道弟,觀光局則在公聽會、政策建議等參與名單上「還人情」。「公協會跟觀光局已經變成一個產業共生,這是一個根本性的問題,是需要革命的,」這名發起人說。

但兩岸交流因對岸管制而停擺,公協會顯然還在留戀陸客錢潮,不但沒有擔起產業研究、連結國際趨勢等職責,反而成為業界反映需求的「障礙」。

「連晶華(飯店)跟雄獅(旅行社),這次都要自己跳出來透過媒體向政府傳話,你覺得這些公協會還有效嗎?」這位觀光產業協會共同發起人問。她並指出,這群公協會除了大力推動補貼政策,他們也支持觀光旅遊業從《觀光發展條例》衍伸出的各種特許制,「他們確保不要去修法,確保對既有結構有利⋯⋯所有的旅遊新創都會踩到《觀光發展條例》。」

政府資源挹注傳統業者,反延緩產業轉型

台南市副市長王時思接受《報導者》訪問時指出,政府的資源還是挹注在團客、傳統的觀光業者,雖然看起來好像得到了民心,「但在產業內容上,我擔心的是,你愈延緩它退散的速度,就表示起步的速度也就愈慢。」

王時思曾與寶可夢合作「Pokémon GO Safari Zone in Tainan」活動,行銷台南、創造商機並造成轟動,她認為,台灣國內自由行已佔超過9成,「你(卻)養了這麼多的旅行業者,台灣的旅遊業是證照制的特許行業,這些人就覺得我有『權利』經營這個,我『有權利』活下來,但市場上的需求面已經消失了,在那個階段不趕快想轉型,而是跟傳統的觀光業者合作的話,政府就是延緩了台灣在未來的能量。」她從地方觀點提出建議,政府應該針對旅行內容挹注資源,從吸引觀光客的角度來看,補助旅行社其實無助地方觀光成長。

「補助政策讓國內觀光產業離具有國際競爭力越來越遠,但想選舉的人考慮的不是這種事情⋯⋯所以這個難局我覺得短時間內不會解除,當倒閉潮開始出現,其實就會出現新的補貼政策,」另一位不願具名的前任地方政府觀光官員如此強調。

台灣旅遊業,被陸客議題綁架了?

傍晚的台東機場停機坪。(攝影/張家瑋)
傍晚的台東機場停機坪。(攝影/張家瑋)

面對批評,稱自己想讓交通建設部改名為「交通觀光部」的林佳龍,在接受《報導者》專訪時透露,除了傳統業者和公協會的LINE群組,他也不斷新增自己與各方業者的對話管道,要讓觀光局同仁知道,部長「聽得見」外面的聲音,表達他對過去觀光局與產業溝通管道的不滿。

但對公協會的成員來說,他們仍自認對交通部長具有重要影響力。

國民黨智庫成員的觀光業者高洺塗說,林佳龍是「接地氣」的部長,因為他善聽這些公協會龍頭的意見,「他選舉失敗了,姿態也改變了,對公協會的代表他滿重視的,」高洺塗說,林佳龍會在正式會議前,召開會前會聽遊覽車公會、各種公協會的意見,甚至在會前會之前,又跟各業者先行溝通。他特別強調,擁有媒體聲量的自己,跟林佳龍之間擁有「私訊」的管道。

「你從政府的角度,我當然要去抓回這40%(指經營陸客來台旅遊業者當時對國旅市場的佔比)對我的信賴感跟信心啊,所以,你說這個東西是不是政治,老實講,本來不是政治,是市場,但是因為陸客,這個市場叫政治,」高雄餐旅大學觀光研究所教授劉喜臨說。

「中樂透的人永遠都會變更窮」

因陸客不來而政治化的台灣國旅市場,遇上「照顧型」的民進黨觀光政策,最終,是讓台灣觀光發展在陸客撐起的想像中,持續透過補貼,試圖讓觀光數字、特定業者重返榮耀。於此同時,台灣國旅業者努力發展的高價、精緻、深度旅遊產品,卻始終受到低價團、補助行情的衝擊。

面對交通部持續補助、國旅人次卻從2016年起連續3年下滑,從1億9,000萬人次降至1億7,100萬,林佳龍的看法是:「如果不補助,情況只會更糟。」

然而,如果一直補助下去,林佳龍口中期待的台灣觀光「轉大人」、「退場」,真的會在補助告一段落後上演嗎?

「我們其實被陸客議題綁架了,我們以為陸客等於觀光,大家有沒有想到陸客是爆發式的賺,但我覺得那正是台灣觀光體質衰弱的關鍵,大家覺得誰都可以賺觀光財,因為很隨便就可以賺⋯⋯沒有觀光專業、觀光政策、觀光分析,我們就每年拼1,000萬、2,000萬(指觀光客來台人次),但算出來的大家都會汗顏吧,到底把什麼數字算進來,所以它才突然破1,000萬的?」不願具名的民進黨籍前地方觀旅局長如此感嘆。

風尚旅行社總經理游智維則以「中樂透」形容將來台旅遊人次從600萬推升至破千萬的陸客潮,「中樂透的人永遠都會變更窮,以為多的400萬是實力⋯⋯旅遊業不知道自己的敵人在哪裡,過去的年代太好賺了,他們就等待,」游智維提醒,全球觀光旅行產業正經歷典範轉移,從預訂到住宿、導覽服務,各環節都因新科技的出現而更迭進化,要成為新贏家或者被淘汰,這是台灣政府和業者面臨的急迫選擇。

讓新科技、數據化,成為國旅「轉大人」契機

真正轉骨的第一步,則是數據化的理解產業和市場。賀陳旦力薦,若補助不得不補,可立即調整補助方式,藉此要求業者提供產業最真實的數據。他指出,已進入2020年下半年,政府對國旅現況的最新報告仍只見2018年的數字,對境外旅客的滿意度調查,也只透過國際機場的隨機調查,已顯示政府長期缺乏對於產業和消費者需求數據化的理解。

另外,賀陳旦也建議設立補助標準,引導產業走向如永續、深度遊程等符合國際趨勢的方向,並追蹤補助的成效,在疫情下展開調整觀光體質的工程。

政府不可能無限期補助下去,若能如賀陳旦建議,以科學化的數據分析追蹤補助成效,不僅能夠讓錢花得精準,也能從消費者行為看見台灣觀光的真相和潛力,讓陸客潮吹起的大夢和副作用,能夠恢復常態。

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