民主憲政不在法條,在憲政精神

思想坦克
Symbol of justice – Themis in the old university library.
圖片來源:Getty image

⊙李中志

奧地利數學家哥德爾(Kurt Gödel, 1906─1978)以嚴謹的數學證明,指出任何一個足以做簡單四則運算的數學系統,必定是不完備的,其內部必定存在系統本身無法解決的問題。這就是震古鑠今的「不完備定律」,斬斷了西方文明自亞里斯多德以來的理性之夢,也讓哥德爾成為史上最偉大的邏輯學家。

納粹德國併吞奧地利後,哥德爾輾轉來到美國,加入位於紐澤西普林斯敦新成立的高等研究院,與愛因斯坦、馮紐曼等成為同事,並列為高研院天王級的人物。戰後哥德爾決定留在美國,在1947年提出歸化申請。這對愛因斯坦可是個大好的決定,兩人以德語交談,不管在文化上或學術上,早已成為莫逆之交。愛因斯坦宣稱在高研院最大的快樂,是能夠下班一起和哥德爾散步回家。

哥德爾為了準備移民考試,要來了許多美國史的資料,包括美國憲法,仔仔細細地研究起來。古怪的哥德爾如此小題大作,大家不意外,但立刻引發關心他的朋友緊張。不出所料,沒多久哥德爾就宣稱,他發現美國憲法有內在的矛盾,能依憲法把美國轉變為獨裁國家。

一個能敲醒兩千多年理性之夢,史上最偉大的邏輯學家,十八世紀新大陸的制憲會議上,七嘴八舌的制憲者豈是他的對手?但這實在不是行禮如儀的移民考試要討論的,愛因斯坦與另一位同事,也是同為躲避納粹的知名德國數學家摩根斯坦(Oskar Morgenstern),極力安撫,只希望哥德爾在移民法庭上把這個「偉大」的發現忘記。

聽證會那天哥德爾由愛因斯坦與摩根斯坦陪同,一方面做為見證人,一方面安撫哥德爾緊張的情緒。沒想到移民法官問起哥德爾的原國籍是什麼樣的國家,哥德爾如實回答,奧地利,原本是民主共和,但因憲法有問題,後來變成獨裁國家。法官隨口回說,真不幸,但在我們美國,這不會發生。哥德爾立刻提高聲音,「不會?我能證明如何依美國憲法把美國變成獨裁國家!」

此語一出,法庭一片尷尬,大事不妙,好在那位法官與監誓愛因斯坦成為美國公民的法官是同一人,一直以認識愛因斯坦為榮,愛因斯坦再度出現在他的法庭讓他十分開心。哥德爾突如其來的抗議沒有惹惱法官,和愛因斯坦交換眼神後趕快轉移話題,讓哥德爾順利取得公民資格。

這段故事在高研院流傳多年,後來哥德爾的傳記作家在摩根斯坦的手稿中得到證實,但沒有人知道哥德爾到底發現了什麼。高研院科學家們的人文素養與對政治的關懷不低,但他們不像哥德爾,把憲法當數學證明研究,顯然不把哥德爾的發現當一回事。

哥德爾過世後較完整的傳記在90年代慢慢出現,這個故事開始廣為流傳,但並沒有引發憲法學者的好奇。直到2013年才由一位法學院教授瓜拉普約爾(F. E. Guerra-Pujol)發表〈Gödel’s Loophole〉一文(Capital University Law Review, vol. 41),企圖回答哥德爾到底發現了什麼憲法漏洞?

普約爾並非憲法學者,但他逐條檢驗美國憲法,最後直指第五條規定的修憲程序最有可能造成危機。作者認為自我修改將造成哥德爾式遞迴的難題,哥德爾必定對此感到不安,何況世界史上依憲自毀共和政體的惡例多不勝數。但筆者認為這個結論過於武斷,悖論固然來自遞迴,但遞迴不一定產生悖論,而且在美國兩百多年的憲政經驗裡尚未出現修憲的負面效果。到目前為止的27個憲法修正案,在在都賦予憲法保障民主憲政的新規範,並無靠向獨裁的跡象。

倒是被普約爾簡單排除關於總統選舉的憲法第二條一直有不少爭議,今年2020的大選不也是一個正在上演的爭議?制憲會議時在聯邦與邦聯爭論中產生的選舉人團制,讓美國的總統選舉異常複雜(參見《也談談美國大選中的選舉人團制》),普選只是總統選舉一連串步驟的開始。現行一連串關於總統選舉的日子如下:

一,11月第一個星期一之後的第一個星期二為總統選舉日,今年這一天是11月3日。嚴格講這一天不是選總統,而是各州人民選出代表州的「選舉人團」(很多紐約州民可能不知道,今年他們才是真的選希拉蕊克林頓,她今年列為紐約州民主黨的選舉人)。隨著日漸成熟的政黨政治與總統候選人的全國競選,加上贏者全拿,「選舉人團」已與總統候選人緊密結合。許多州甚至不列出選舉人團的名單。

二,各州必須在選後指定選舉人團,並在12月過兩個星期三後的第一個星期一在各州議會集會投票,今年這一天是12月14日。

三,各州選舉人團投完票之後必須在12月23日將選舉結果送到國會,如果12月的第四個星期三還沒收到,參院主席必須想辦法用「當時最快的方法」把選票送到國會。

四,國會必須隔年在1月6日下午一點舉行兩院聯會,正式開票,計算各州送來的選舉結果。若無異議國會宣布下屆任正副總統當選人。

五,現任正副總統1月20日任期結束。

以上這些步驟與實行細節,若以數學家的角度來看,幾乎每一個環節都能挑戰,例如第二點,如何指定選舉人團?根據誰的意志投票;又如第四點,何謂無異議?有異議又怎樣?事實上現行辦法也是歷年面對挑戰後慢慢修正出來的。完備了嗎?顯然沒有,就如「不完備定律」,憲法不可能完備,但完備的憲法不是美國民主憲政維持不墜的原因。

選舉人團制度的原始構想很快就發現不可行,引發1804年的憲法第12修正案,成功地讓美國維持了超過70年的和平政權轉移。唯一的次紛爭應是1824年出現四位候選人的選舉,雖是兩大兩小,但四人均是有實力的候選人。當年全國總共261張選舉人票,四位候選人分別由傑克森(Andrew Jackson)得到99張,普選得到41.4%;亞當斯(John Quincy Adams)84張。普選30.9%;克勞福德(William H. Crawford)41張,普選11.2%;克萊(Henry Clay)37張,普選13.0%。

傑克森不但普選以超過10%打敗亞當斯,選舉人票也以相當的差幅勝過亞當斯,但傑克森不能立刻成為總統當選人。因為依美國憲法第二條規定,若無人拿到一半以上的選舉人票,將交由眾議院做最後決選,即進入所謂「權變選舉」(contingent election),一州一票,制憲會議妥協的邦聯精神在此完全顯現。若依憲法第二條原文,眾議院將由選舉人票得票的前五名中挑選,也就是1824年參選的四人將全部進入眾院決選。傑克森在12州勝選,擊敗拿下11州的亞當斯應是合理的期待,成為美國第十任總統。

但第12修正案將前五名改為前三名,第四名的克萊先行出局。問題是克萊與亞當斯的支持者重疊,克萊出局等於強迫棄保,克萊在眾院裡的票自然歸隊到亞當斯旗下,硬讓傑克森成為美國史上唯一在選舉人票與普選雙雙獲勝,卻當不上總統的候選人。傑克森當然吞不下這口氣,指控克萊與亞當斯做政治交易,以換取入閣。亞當斯當選後毫不不避諱,指派克萊為國務卿,坐實傑克森的指控。這個指控成為傑克森支持者攻擊亞當斯政府的主軸,四年後成功拉下亞當斯,把傑克森推上總統寶座,成為川普口中最欣賞的美國總統。

事實上傑克森只得到7州的支持,也就是說,至少有5州的眾議院代表違背州民意志棄選傑克森。亞當斯也贏得不漂亮,24州只拿到13票,剛好過半門檻。如果「權變選舉」仍然無人過半呢?沒有人知道該怎辦,但這個情況一直沒有出現。之後半世紀的總統大選堪稱平靜。1836的大選再度導致「權變選舉」,但是副總統的選舉人跑票,才導致由參院選出副總統,爭議不大。1860年雖因林肯的當選而引發內戰,但那是南北對國家發展方向的不同想像,不是因為選舉制度的不當設計而產生紛爭。下一次的嚴重總統選舉紛爭是1876年。

與之前總統選舉爭議最大的不同是,1876大選的爭議出現在南方三州推派的選舉人團。當同一州送出兩組不同的選舉人票時,國會該怎麼辦?沒有人知道該怎辦,這已超越聯邦憲法的規範,連國會也不知如何處理。為此眾議院與大法官組成15人「選舉人委員會」,爭論不休,到就職前三天雙方才妥協,其實就是以政治交易收場。

雖解決了眼前的問題,但被視為美國史上為了總統權位的三大「墮落交易」(Corrupt Bargains)之一,其他兩個是上述1824年大選後的政治交易與1976年福特特赦尼克森的交易,但比較起來,1876年的交易讓國家所付出的代價更甚於其他兩個。

把州政府指定選舉人的爭議帶到國會1876年後接連出現,這才導致了1887年制定的《選舉人計票法》(Electoral Count Act)。這個法定得並不好,但主要「精神」是鼓勵各州盡早自行解決問題。該法規定,如果州政府能在選舉人團集會投票的前6天解決所有的爭議,順利指定選舉人團,那麼選舉人團的投票結果視為確定(conclusive),被解釋為國會必須接受州的選舉結果。這就是所謂的「安全日期」(safe harbor deadline),今年的「安全日期」是12月8日。

然而如果州政府因為重新計票或舞弊指控而無法在「安全日期」前決定選舉人團,重演1876年國會收到兩組選票呢?《選舉人計票法》為此情況而立法,但語焉不詳。整個法條有809個字,有三句用掉快600字,其中有兩句用來處理爭議,最長一句有275個字,規範出現多組選票時處理原則。該法似乎給與國會無限的權限處理爭議,但仍有許多沒想到的情況,沒人真的知道該怎麼辦,等於又回到政治解決。

《選舉人計票法》飽受批評,有學者主張該法違憲,甚至說是美國所立寫得最爛的法律,語意不清,前後矛盾,連對標點符號的理解都可能改變語意。憲法學者為此憂心了一百多年,提出各種可能的狀況,但《選舉人計票法》到目前為止尚未遇到真正的嚴厲挑戰。最接近的一次是2000年大選小布希與高爾之爭,但聯邦最高法院適時出手,刻意將佛羅里達的爭議排除在「安全日期」之外,消弭了一場可能把總統選舉爭議擴大到國會的憲政危機。

自由派媒體對聯邦最高法院2000年判決的解讀並不正確。表面的判決是以7:2判決只在高爾指定的民主黨票倉人工驗票違反憲法保障的公平原則,必須立刻停止一切驗票。但時間點才是該判決的重點。法院在12月12日做出判決,正好是當年的「安全日期」,但不是巧合。簡單講,如果聯邦最高法院不在最後關頭出手,不是高爾將重計後逆轉,拿下佛州的25張選舉人票,而是如果真的出現逆轉,國會將面臨1876年的情況,收到兩組不同的選舉人票,一組由布希弟弟主政的佛州政府認證的布希得票,一組由民主黨送出的高爾得票。國會或許能依《選舉人計票法》排除高爾的票,但如前述,該法並不清楚,能起爭端的細節很多,勢必同時損及布希政府與國會的威信,非國家之福。

有趣的是,真相不是最高法院做此裁決最大的考慮,那是技術問題,不是法律與憲政問題。一年後,為了改進讀票機的技術問題,佛羅里達州在沒有時間限制下做全面的人工重新計票。真相是,如果依高爾指定的選區驗票,布希仍然勝出;如果全州重新人工計票,高爾勝出。但國家沒有時間等這個真相。

值得一提的是,正由於《選舉人計票法》給予國會干預選舉人團的權限不清,若不知節制,國會確實可以包山包海。高爾放棄後,民主黨員多有不甘,眾議院已有十幾個民主黨眾議員連署提出動議,要挑戰佛州選舉人團。依《選舉人計票法》,兩院各自要有至少一人參加聯署,成案後將可無限期討論,以當時輿論的氛圍,勢必是一場沒完沒了的政治鬥爭。但參議院無一人聯署,包括身為參院主席的高爾,選擇讓一次憲政危機消失於無形,這點高爾值得許多掌聲,這才是美國民主憲政得以維持不墜的憲政精神,而不是抓住一條法律玩到底。

權力的誘惑固然是激發個人野心的最佳催化劑,制度提供了隱藏個人野心的隙縫也難辭其咎。但沒有一個制度是完美的,也許《選舉人計票法》真的是最糟的法律,已有不少文章在討論如何利用該法讓2020總統大選決戰國會。不需用到高深的數學,只要仔細閱讀憲法第二條及相關總統選舉的法律,若希特勒是誕生在美國,依憲法當上總統,未必比推翻威瑪共和困難。也許這才是讓逃出納粹的哥德爾寢食難安的地方。

哥德爾以數學家的角度從美國憲法中找到了獨裁之路,我們永遠沒有辦法知道哥德爾找到什麼,但獨裁政權畢竟沒有在美國發生,是什麼力量維持了這個國家的民主憲政?是什麼樣的文化讓躲在制度隙縫裡的個人野心消失於無形?這或許才是我們要學習的重點。

作者為美國伊利諾州立大學教授

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