【洪存正專欄】拜登不完整的產業政策

美國拜登總統已將他的經濟記錄置於他競選連任的核心。他在3月份的國情諮文中強調了他的政府所取得的成就。「我繼承了一個瀕臨崩潰的經濟，」他說。「現在我們的經濟讓世界羨慕不已。儘管民意調查顯示許多美國人對這種說法持懷疑態度。」Mariana Mazzucato 和 Sarah Doyle發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<拜登不完整的產業政策>( Biden’s Incomplete Industrial Policy)分析，如何完成建立一個適合所有人的經濟。(How to Finish Building an Economy That Works for Everyone)
拜登產業政策引發了國內和全球政策辯論的巨變
數據表明美國經濟狀況良好。失業率保持在3.9%的低位，通貨膨脹率從2022年6月的峰值9.1%降至3.5%，儘管GDP增長已從2023年更瘋狂的速度放緩，但消費者支出仍在強勁增長。
拜登可以指出他任期內通過的幾項立法，這些立法有助於解釋這一相對成功。《通脹削減法案》（IRA）、《晶元和科學法案》（CHIPS）和《兩黨基礎設施法案》至少對近期的收益負有部分責任，導致公共投資總額約為5370億美元，並刺激了私營部門的投資承諾，估計為8660億美元，預計將增長到數萬億美元，去年製造業投資佔GDP的比重約為0.4%。這一波公共資金浪潮正值英國和其他歐洲國家政府繼續緊縮政策之際，儘管其經濟表現落後於美國。拜登對產業政策的大規模投資標誌著與前幾屆政府的背離，並引發了國內和全球政策辯論的巨變。
美國人沒有體驗到當前復甦的收益
但是，儘管有統計數據，許多美國人仍然認為經濟不適合他們。長期存在的結構性弱點，包括薄弱的勞動法、對可及教育和醫療保健的投資不足、高負債率以及收入和財富不平等的加劇，意味著大多數美國人沒有體驗到當前復甦的收益。引用抽象的數字來說服仍在捏便士的公眾，對贏得那些不相信該系統對他們有用的持懷疑態度的選民幾乎沒有説明。
為了讓美國人相信第二個任期將使他們能夠從拜登的新產業政策中獲得全部好處，政府必須在實施必要的結構性改革方面取得進展，以真正從「中間向外和自下而上」擴大美國經濟，正如白宮在 2023 年 6 月描述其經濟雄心。這將需要一種更廣泛、更大膽的方法——一種不迴避阻止該國企業部門嚴重金融化的方法。
產業政策的回歸
自 2021 年上任以來，拜登政府一直在推行經濟復興議程，明確尋求擺脫經濟利益總是會「涓滴」到普通美國人的舊假設，以及 2008 年金融危機後席捲全球的削減赤字和緊縮政策的傾向。特朗普政府主要通過供給側措施，包括贈款、貸款、稅收優惠和其他激勵措施，實現了投資主導型增長。拜登對產業政策的關注標誌著一個顯著的轉變。儘管政府對經濟的干預並不是什麼新鮮事——事實上，沒有它，矽谷就不會出現——但美國領導人長期以來一直迴避產業政策，認為這與公認的智慧背道而馳，即國家必須只為市場運作創造條件，在市場失靈發生時予以修復，否則就置身事外。通過將產業政策作為其經濟戰略的核心，拜登有可能就美國想要什麼樣的增長以及應該從誰中受益進行深思熟慮的政策辯論。
拜登的工業戰略已通過《通脹削減法案》、《晶元法案》、《兩黨基礎設施法案》和《美國救援計劃》等立法推出，重點是提高美國經濟的生產能力和基於地方的投資，特別是在貧困地區。這些措施反映了促進更大的經濟包容性和更高的生活水準以及減少溫室氣體排放的願望。
建設更具包容性和可持續性的經濟
建設更具包容性和可持續性的經濟是一場艱苦但至關重要的戰鬥。該國的公司治理體系繼續將股東的利益置於創造經濟價值的更廣泛行為者之上。金融市場與實體經濟脫鉤，投資往往集中在金融、保險和房地產公司。此外，實體經濟中的公司，如製藥和製造業的公司，在股票回購上的支出比在工人培訓、基礎設施和技術升級以及研發等生產活動上的支出要多。 2023年達到7951億美元，預計今年將增加。在過去十年中，公司已經花費了超過4萬億美元用於股票回購。在美國收入和財富不平等加劇之際，回購股票會提振股價和股票期權，從而提高高管薪酬。工會會員從1950年代的30%以上穩步下降到今天的10%左右，工資自1970年代以來一直落後於生產力，收入最高的1%的人的收入份額從1970年代中期的約10%上升到今天的約20%。同樣令人擔憂的是代際流動性的扁平化。這些經濟趨勢有助於解釋拜登的挑戰者、前總統唐納德·特朗普的不安和憤怒。
新的社會契約
為了真正造福勞動人民，美國的產業政策必須幫助在國家與企業之間、資本與勞動之間建立一種新的社會契約，這種契約的重點是共同利益和恢復公眾對國家的信任。它可以重新定義這些關係的術語。政府可以獲得國家給予的公共資金和其他利益，條件是企業的行為方式能夠實現公共價值最大化。例如，從國家獲得貸款或稅收優惠的公司可能被要求確保其生產的商品、服務和技術仍然可獲得和負擔得起，並與他人分享其智慧財產權。美國政府通過美國國立衛生研究院（National Institutes of Health）在藥物創新方面投資了400多億美元，但尚未努力確保為藥物開發提供資金的納稅人不會被收取過高的價格。儘管輝瑞-BioNTech COVID-19 疫苗的生產中明顯沒有嵌入這些條件，但它們存在於牛津-阿斯利康疫苗中，因為牛津大學的研究人員將疫苗未來的可及性作為他們合作的條件。公共融資還應附帶規定，要求接受公共資金的公司與公共部門分享部分利潤，並促進將企業利潤再投資於生產活動，如工人培訓和研發。
值得稱讚的是，拜登政府已經開始朝著這個方向前進。例如，CHIPS對獲得公眾支援的公司施加了條件。參與的公司不能將收到的資金用於股票回購，並被要求制定培訓工人的計劃，擴大工人獲得託兒服務的規定，以及對可持續製造實踐的承諾。儘管如此，工會的批評者擔心這些措施過於靈活，走得不夠遠。例如，他們沒有為所有受援公司的薪酬設定最低標準，完全阻止股票回購，要求社區福利協議幫助為經濟貧困地區的居民提供服務，或保護工人的組織權。
如果產業政策忽視工人的利益，它就不會成功
其他批評者聲稱，這些措施模糊了產業政策和社會政策之間的界限，並堅持認為公共投資的首要目標應該只是增加生產和生產力。但企業仍然熱衷於通過CHIPS獲得支援：截至2月，政府已收到來自42個州公司的600多份意向書。在產業政策投資中納入社會和環境條款，不僅可以使公共資金更好地為公共利益服務;這些規定還可以使產業政策更加有效。例如，與氣候目標相關的條款如果設計得當，可以説明加速轉型，使美國工業更具全球競爭力（德國鋼鐵行業就是這種情況，該行業受益於以減少鋼鐵生產碳排放為條件的公共融資）。保護工人的利益有助於維持車主和勞工之間的良好關係，避免罷工的中斷，例如去年美國汽車工人聯合會（UAW）的行動。 這並不是說產業政策應該成為推進所有社會和環境優先事項的工具。此外，私營部門和公共部門之間的合同必須經過深思熟慮和創造性的設計，以設定明確的標準和目標，而不能過分規定公司必須如何滿足這些標準和目標，這可能會扼殺創新。
如果產業政策忽視美國工人的利益，那麼它就不會成功。正如我在之前為《外交事務》撰寫的一篇文章中所指出的那樣，UAW罷工強調了工人權利、代表權和公平補償在向綠色經濟過渡中的重要性。如果生產電動汽車電池的工人的工資低於行業標準，那麼綠色轉型將不是一個公正的轉型，如果沒有工人和公眾的支援，它將停滯不前。拜登曾多次承諾成為美國歷史上最親工人、最親工會的總統。儘管他提供了強有力的象徵性支援（2023 年 9 月，拜登成為第一位加入糾察線的現任總統），但他需要在政策方面做更多工作。例如，除了提供公平的工資、工人培訓和獲得兒童保育等福利（在 CHIPS 的情況下）之外，接受公共支援的公司還可以被要求允許員工在其董事會中佔有一席之地——這種方法在歐洲更為常見，可以培養管理中的長遠眼光，並將有價值的觀點整合到基於對公司運營的第一手瞭解的決策中。
政府應該優先考慮勞動法改革
為了推進更廣泛的轉型——這種轉型將擴展到所有公司，而不僅僅是那些獲得直接公眾支援的公司——政府應該優先考慮勞動法改革，並考慮部門談判等工具，以賦予工人權力並控制股東的首要地位。通常，勞動合同是在特定公司與其工人之間談判的。部門討價還價要求工人、企業和政府坐在一起，為整個部門或行業談判共同標準，確保那些善待工人的公司不會處於不利地位。這種方法在某些州已經存在，例如加利福尼亞州、科羅拉多州和明尼蘇達州，這些州已經通過法律建立由勞工、企業和政府代表組成的委員會或委員會，負責制定全行業標準。
產業政策也可以實現更廣泛的目標。政府的作用不是為了增長而促進增長，而是引導增長，使更多的人受益，並且是可持續的。同樣，它的作用不僅是解決市場失靈，而且是塑造市場。美國的工業戰略可以在許多領域產生巨大的積極變化，包括醫療保健、住房和應對氣候變化的努力。這樣做需要採取更大膽的行動。到目前為止，美國的產業政策嚴重依賴稅收措施，例如《通脹削減法案》中嵌入的稅收措施。但展望未來，如果拜登贏得連任，產業政策應該利用政府的全套權力來培養更廣泛的政策工具和機構。
美國聯邦政府是世界上最大的採購商
以該國的巨額錢包為例。美國聯邦政府是世界上最大的採購商，每年在產品和服務上的支出超過6300億美元，使公共採購成為塑造市場的有力工具。通過明智地選擇購買什麼以及從誰那裡購買，美國政府可以為企業創造新的市場機會，並促進符合產業政策目標以及社會和環境目標的投資和創新。政府已經開始利用這筆預算來創造市場，以推動關鍵行業的創新;例如，它要求建築材料的公共採購優先考慮低碳選擇。政府應考慮擴大這一舉措，以激勵農業、航空、航運和其他難以脫碳的行業減少碳排放。它還可以擴大戰略採購的使用範圍，以進一步實現其他目標。例如，政府可以規定從製藥公司採購的條件是保證他們能負擔得起他們的產品。
促進清潔能源專案和低碳生產
一個新的綠色國家開發銀行還將促進清潔能源專案和低碳生產的更快擴張。國家開發銀行存在於世界各地。值得注意的是，德國復興信貸銀行（KfW）在該國經濟脫碳的努力中發揮了至關重要的作用，例如向綠色技術公司以及太陽能和風能專案提供貸款。美國政府可以在環境保護署（Environmental Protection Agency）的支援下，在現有溫室氣體減排基金計劃的基礎上建立類似的國家銀行。該銀行與州級綠色銀行合作，將補充目前為鼓勵脫碳而採取的一系列稅收優惠、贈款和其他政策措施。例如，該銀行可以發放低息貸款，以説明消除目前阻礙海上風電設施擴張的障礙（在很大程度上與通貨膨脹導致的成本上升有關）。
儘管自 COVID-19 大流行以來美國經濟復甦強勁，但拜登在許多關鍵民意調查中都落後於他的共和黨總統競爭對手川普。特朗普將許多美國人的掙扎歸咎於拜登，但真正應該歸咎於很少有總統解決的結構性問題。拜登需要表明，他將追查這種不適的原因，而不僅僅是癥狀。要做到這一點，他必須讓美國公眾相信，他有一個計劃，在工業戰略的早期成功基礎上，以一種有利於企業和工人的方式，帶來一個有彈性、可持續和包容的經濟——不僅將風險社會化，而且將回報社會化。